作者：罗伯特·C·迪瓦恩
项目开发商和投资者应考虑 EB-5 投资资金的“重新部署” 投资最初计划以外的项目，并制定计划和选择。USCIS 最近澄清了一些重要的再投资参数，这些参数应该会对正在进行的项目的提供文件进行一些更改，让潜在投资者做出谨慎的选择，并且可能对 USCIS 提起涉及新指南出台之前的再投资的诉讼。
美国移民局的重新部署政策
关于 EB-5 和区域中心的初始立法和法规的起草者并没有预料到除了初始项目之外，还会有其他事情成为 投资者的 I-526 申请。由于 EB-5 计划的使用率很高，尤其是来自中国的投资者，到 2014 年，很明显一些投资者需要等待几年甚至很多年才能获得签证名额。因为投资者必须“承担风险维持投资”直到两年有条件居留期结束[1] 只有在投资者获得签证号码并移民后才能开始，行业利益相关者预计，计划中的就业创造企业 (JCE) 可能会在投资者维持投资的义务结束之前甚至在他们移民之前将 EB-5 资本返还给“新商业企业”(NCE)。因此，利益相关者敦促 USCIS 承认 NCE 有能力将资本“重新部署”到其他合格用途，并澄清此类重新部署的允许参数。
2015 年，美国公民及移民服务局发布了一份政策备忘录草案，并在 2017 年更新的政策手册中对其进行了修改。[2] 幸运的是，USCIS 认识到，一旦投资者最初计划的 JCE 完成了所需的就业创造，如果 NCE 收到了原始项目的资本回报（例如通过偿还贷款），只要 NCE 在“商业上合理的时间内”将 EB-5 投资者的资本重新部署到其他合格商业活动中，直至投资者的有条件居留期结束，投资者就不会无法维持投资。
政策手册最初对这种重新部署的允许参数规定得非常不明确，包括是否必须在原始地理区域内或任何 目标就业区域 或区域中心管辖权，是否可以用于偿还他人对现有资产的权益，而不是产生新的就业创造活动，以及是否以及何时必须属于与原始项目类似的项目或财务结构。多年来，行业利益相关者一直努力寻求 USCIS 澄清其政策以实现实际合规性。[3] 由于缺乏明确性，EB-5 项目开发商、NCE 和投资者之间需要协商艰难的风险管理决策，从而影响到 NCE 获得的数十亿美元的收益。
美国移民局澄清其重新部署政策
24 年 2020 月 2 日，美国移民局发布了更为明确的指导意见，但其中有一些出乎意料的狭隘解释，美国移民局遗憾地表示，这些解释将具有追溯效力。修订了美国移民局政策手册第 4 卷 G 部分第 6 章和第 5 章有关 EB-XNUMX 裁决的内容，[4] USCIS 表示重新部署必须遵循以下要求：
- 必须通过原始 NCE 进行。这会影响遭受欺诈或 NCE 经理失踪的投资者，因为他们必须以某种方式控制 NCE 才能完成重新部署，以努力满足维持投资和创造必要就业机会的要求。此类投资者不能仅仅通过破产或接管获得分配并单独进行再投资。
- 无需位于目标就业区。考虑到 2019 年 XNUMX 月生效的“现代化”法规对目标就业区资格的规则有所收紧，这是一个巨大的安慰。然而不幸的是，USCIS 并没有明确规定，如果原始投资没有为投资者创造足够的就业机会，则不需要目标就业区，需要通过重新部署来创造更多的就业机会，因此这个问题仍不清楚。
- 在重新部署时必须位于最初赞助区域中心的管辖范围内。因此，区域中心应考虑尽快扩大其地理范围，以扩大其赞助的 NCE 可以重新部署资本的地理区域。根据《政策手册》的结构，即使是重新部署，也必须使用原始区域中心的赞助和地理管辖权的新要求似乎仅适用于投资者在获得有条件永久居留权之前，而且似乎有强有力的论据表明，该要求在投资者获得有条件永久居留权后将不再适用，此时区域中心转换或甚至终止指定的“重大变化”不再影响 I-829 资格。
- 必须在商业上合理的时间内，USCIS 现在规定为一年，但根据总体情况，更长的时间也可能是合理的。
- 必须产生“商业活动”，并且不得涉及在二级市场上购买金融工具。更新取消了之前对公共工程项目“新发行债券”的合格投资示例，但 USCIS 显然仍会批准此类重新部署以及其他“新”资本用途，例如明确用于新建或翻新的房地产投资信托基金。与最初的 EB-5 投资一样，USCIS 认为重新部署不能仅仅取代他人对资产的权益，除非它符合 USCIS 允许使用 EB-5 资本取代“临时过桥融资”的政策。这似乎质疑了一些信誉良好的行业参与者真诚推广的一些“重新部署解决方案”的资格。
- 可能涉及“任何符合 NCE 持续开展合法业务目的的活动”。这似乎是为了消除原始指南中的概念，即重新部署需要在 NCE 原始文件范围内，这些文件与投资者的 I-526 申请一起提交。似乎可以通过在重新部署之前修改相关文件来解决范围问题，这可能需要投资者同意，具体取决于实体的治理条款。
- 根据一项规定，至少在美国移民局修改表格和说明之前，区域中心无需在年度 I-924A 报告中报告 跟进 USCIS 问答。尽管如此，区域中心最好在附录中至少包含有关重新部署的信息，直到所有受赞助 NCE 的投资者都达到有条件居留期，以表明 NCE 正在确保投资者的合规性。有待处理 I-526 申请的投资者可以提交重新部署证据或等待 USCIS 的补件请求 (RFE)。USCIS 可能会在 I-526 最终裁决之前系统地开始提供补件请求，要求确认资本是否仍与原始项目挂钩，或者是否已退还给 NCE 并重新部署。没有任何规定要求投资者在 I-526 批准后、作为有条件居民入境前启动有关重新部署的报告，但 投资者应准备好提供重新部署的证据 如果受到审理移民签证申请或身份调整申请的官员的询问。
关于 EB-5 重新部署的竞争性考虑因素
绝大多数 EB-5 投资者将资金投入由区域中心赞助的 NCE，这些 NCE 汇集了多个投资者的资金，用于一个或多个项目，而投资者在这些项目中基本上是被动的。由于 USCIS 政策不明确，准备向投资者发行证券的 NCE 经理往往会为自己保留很大的自由裁量权来做出重新部署决定。一些 NCE 营销安排采用更为保守的移民方法和/或对投资者投入有更多要求。重新部署的前景使投资者面临移民风险、流动性和多元化之间的相互竞争的风险管理考虑。
无重新部署选项: 为了确保移民的完全安全，一些 NCE 试图要求 NCE 和 JCE 将所有投资者的资本留在 JCE 中，直到 CPR 结束。这要求 JCE 承诺贷款条款不可预测且越来越长，在商业上不可接受，有时甚至是不可能的。即使可以安排和遵守此类承诺，NCE 和投资者仍可能随着时间的推移面临 JCE 中不断增加的经济风险，并错过良好的赎回机会。
重新部署类型： 就移民合规目的而言，最安全的类型是与原始项目类似的项目，或者至少涉及将资本用于新的商业活动，而不是收购现有资产所有者的权益。但这些选择往往涉及有限的流动性和更大的经济风险。购买已开发项目或公开交易证券的现有权益可以通过多元化提供更大的流动性和降低风险，但 USCIS 现在已经明确表示，这将破坏移民资格。如上所述，重新部署似乎可以包括购买“公共工程项目新发行债券”或新发行的房地产投资信托基金用于建设或翻新，这将导致此类工具在二级市场上具有流动性。
重新部署时机: 美国移民局要求重新部署必须“在商业上合理的时间内”进行，目前美国移民局表示，这一时间至少为一年，根据具体情况可能更长。在第一个项目偿还 NCE 后，安排向新项目（如第一个项目）贷款可能需要一段时间，有时交易会失败。新项目的新发行债券或房地产投资信托基金并非总是可以立即获得，而且由于发行人以自己的方式在竞争竞标者之间分配利息，特定新发行债券或利息的可购买金额可能无法预测。NCE 和投资者需要希望美国移民局在资金到位后考虑这些挑战，确定完成再投资的合理时间。NCE 应仔细记录其安排重新部署的努力以及发生的任何不可预测或无法控制的挫折。即使投资者距离“维持期”结束还有一年时间，NCE 也应记录在此期间安排短期重新部署选项的持续努力。
重新部署期限: 就移民目的而言，最安全的方法可能是继续为所有投资者重新部署，直到最后一个投资者达到有条件居留期的结束。但是，由于出生在中国、可能还有来自越南和印度的投资者等待时间过长，一些投资者比其他投资者更快地获得有条件居留，这种方法越来越不可行，对于那些预计签证等待时间不长的潜在投资者来说，这种方法是最不可接受的。根据不同的移民计划在不同时间收回资本需要充分披露和提前同意那些稍后退出的投资者增加的投资风险。 NCE 必须避免出现 USCIS 认为的禁止赎回或债务安排。 USCIS 表示，“在取消永久居留条件后，表明有先入为主的意图尽快退出投资的协议可能构成不允许的债务安排。” USCIS 一贯批准按计划从 JCE 赎回 NCE 的安排，但规定向恰好在那时达到移民程序所需点的投资者分配资金，并为其他人提供重新部署。
投资者再投资的选择: NCE 通常选择完全自行决定是否再投资或选择哪种再投资。潜在投资者可能会担心失去控制权，他们可能会担心 NCE 经理可能进行自我交易，但具有自由裁量权的经理可能最有能力评估资金可用于再投资时的法律政策和业务状况，以实现投资者的最佳利益。一些 NCE 规定投资者集体批准某些再投资选择，但这种安排可能会使不同情况下的不同投资者在投票中相互对立。例如，那些有条件居留期已结束的人倾向于投票支持任何可以释放其资本进行分配的行动，而那些等待移民处理的人可能倾向于支持最安全的移民选择。
在资本事件发生时，NCE 可以尝试为个人投资者提供一系列选择，包括购买公共工程项目新发行的市政债券（如果有合适的金额），这些债券已得到 USCIS 的明确批准，因此在提供移民安全的同时，尽管存在利率风险，但仍保留了一些流动性；购买其他类型的融资工具，例如仅用于建设或翻新的房地产投资信托基金 (REIT)；将贷款或股权投资于另一个创造就业机会的项目（如初始项目），这似乎可以提供最大的移民安全，但会让投资者面临另一轮未分散的风险和很少的流动性。提供此类选择的一个问题是，在知道用于此类用途的资本数额之前，很难安排贷款投资新项目，这使得确定投资者选择的特定项目变得更加困难，就像“先有鸡还是先有蛋”的问题。随着 USCIS 政策现已明确排除二级投资工具，NCE 可能会更大胆地将此类选择写入其协议中。
一些投资者因为即将出台的 NCE 安排而陷入返还资本的重新部署困境，他们已经威胁要对 NCE 提起诉讼或提起诉讼，其中一些诉讼已经通过保密安排得到解决。
EB-5 投资者在有条件居留期结束前将 EB-5 资金返还给 NCE 的前景，使得 NCE 需要做出复杂的选择，包括如何安排和提供资金，以及寻求移民和商业风险良好平衡的投资者。在缺乏明确合理的 USCIS 政策的情况下，各方都需要良好的建议。
了解 EB-5 流程的下一步： 获得无条件永久居留权的 I-829 流程
[1] 在 USCIS 政策手册第 6 卷 G 部分第 5 章的脚注中，该机构确认“维持期为投资者 2 年的有条件永久居民身份。USCIS 会审查投资者的证据，以确保自投资者获得有条件永久居留权之日起维持投资 2 年。投资者无需在维持期之后维持其投资。”可访问 https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-g-chapter-5. 要求的期限在投资者的初始两年有条件永久居留卡到期时结束。取消永久居留条件的 I-829 申请必须在到期前 90 天内提交。美国移民局的政策澄清消除了此前的谨慎担忧，即投资必须持续到投资者 I-829 裁决，而裁决可能要等到数年之后。在该澄清之前，许多 NCE 文件都提到 I-829 裁决是 NCE 的贷款或股权无法归还或 NCE 无法向投资者分配资金的节点。
[2] 如需全面了解《政策手册》的变化及其影响，请参阅作者同期发表的文章 https://www.bakerdonelson.com/webfiles/Bios/USCIS-Finalizes-EB-5-Sustainment-and-RC-Termination-Changes.pdf.
[3] 例如，请参阅 2018 年作者（作为 IIUSA 董事会成员）与 USCIS 局长 Francis Cissna 之间的对话记录，网址为 https://www.uscis.gov/sites/default/files/files/nativedocuments/USCIS_Cissna_IIUSA_Meeting_and_Statistical_Analysis_Charts.pdf.
[4] 请参阅 USCIS 公告 https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20200724-EB5FurtherDeployment.pdf，链接到受影响的章节。