作者：迈克尔·A·哈里斯
美国公民及移民服务局 (USCIS) 的一份新政策备忘录可能标志着近年来身份调整实践中最重要的一次转变。
这份日期为2026年5月21日的备忘录指出，身份调整属于“酌情裁量和行政宽容事项”，是一种“特殊救济”，允许申请人避免通常的领事移民签证程序。美国公民及移民服务局（USCIS）的新闻稿进一步指出，在美国的非移民如果想要获得绿卡，通常“必须返回原籍国申请，除非有特殊情况”。
但国会在《移民和国籍法》中就是这样规定的吗？国会是否意图让身份调整成为罕见的情况？或者，国会是否建立了一套合法的境内绿卡申请流程，然后明确规定了何时可以申请、何时禁止申请以及何时可以原谅某些违规行为？
这些问题对EB-5投资者来说至关重要。
对于许多已在美国的投资者而言，能否提交I-485表格已成为EB-5投资移民计划的关键环节。身份调整可以让符合条件的投资者留在美国，申请工作许可，申请提前离境许可，并避免领事馆审批的不确定性。新的备忘录并未取消这一选项，但可能会使美国公民及移民服务局（USCIS）官员对此更加谨慎。
什么是身份调整？
身份调整是指允许已经在美国境内的人无需出国进行移民签证面谈即可成为合法永久居民的过程。
基本依据是《移民和国籍法》第245(a)条。该条款允许美国公民及移民服务局调整符合条件的申请人的身份，这些申请人已接受检查并获准入境或假释，有资格获得移民签证，有可用的签证，并且可以入境美国。
这不是法律漏洞，这是法律条文。
国会多次修订和完善调整移民程序，设立了各种限制、例外情况、特殊规则和豁免条款。对于包括许多EB-5投资移民在内的就业类移民申请人而言，其中最重要的条款之一是《移民和国籍法》第245(k)条。
美国公民及移民服务局（USCIS）正在做出哪些改变？
美国公民及移民服务局（USCIS）不会修改《移民和国籍法》（INA）第245(a)条的文本。只有国会才能这样做。
相反，美国公民及移民服务局正在改变其希望官员行使自由裁量权的方式。
该备忘录告诉官员们要记住，身份调整是酌情决定的，领事馆处理是普通的移民签证途径，身份调整不应被视为领事馆处理的替代品。
该备忘录指示官员考虑申请人的全部移民历史，包括遵守先前的身份、假释和入境规定；虚假陈述；欺诈；非法就业；以及与先前向移民官员所作陈述不符的行为。
这就引出了一个直接的问题：美国公民及移民服务局（USCIS）会因为存在欺诈或非法就业等实际不利事实而拒绝身份调整申请吗？还是USCIS会将在美国提交I-485申请这一决定本身视为不利因素？
第一种方法是普通的自由裁量权。第二种方法则是更为激进的政策转变。
这对EB-5投资者有何意义？
EB-5投资者在获得永久居民身份之前，通常会以临时身份进入或留在美国。有些人持有H-1B或L-1签证，有些人则可能持有F-1、E-2、O-1、B-1/B-2或其他非移民签证类别。
对于持有H-1B或L-1签证的投资者而言，分析结果通常更为有力，因为这些签证类别承认双重意图。法律明确规定，H-1B、L、O、P和E类签证均承认双重意图，H-1B和L类签证申请人可以寻求永久居留权，而这一事实本身并不会导致其临时签证身份失效。
但是，如果是持F-1签证的投资者呢？如果是以……身份入境的人呢？ 如果某人持有B-2签证，后来决定投资，然后提交了EB-5申请呢？如果此人被假释进入美国呢？如果申请人曾有过短暂的非法工作经历呢？如果投资者的I-485申请已经提交数月甚至数年，又该如何处理？
这份新备忘录可能会将以下问题摆到 I-485 裁决的风口浪尖。
美国移民局之后的一份声明可能对EB-5投资者至关重要。
备忘录发布后，美国公民及移民服务局（USCIS）似乎在一份声明中对新政策的适用范围进行了限定，该声明由《商业内幕》报道。USCIS发言人扎克·卡勒表示，在USCIS努力落实这项政策的同时，“那些提交的申请能够带来经济效益或符合国家利益的人，很可能可以继续按照目前的流程办理，而其他人则可能需要根据具体情况在国外申请。” 文章还指出，目前尚不清楚USCIS将如何判定哪些申请能够带来经济效益或符合国家利益。
这份声明对EB-5投资者来说很重要。
EB-5移民项目本质上是一个经济利益类别。相关法规要求投资并创造就业机会。EB-5投资者并非仅仅为了方便而请求美国公民及移民服务局（USCIS）允许他们留在美国。他们申请的是由国会设立的移民投资项目，该项目旨在为美国引入资本并为美国工人创造就业机会。
这份声明之所以重要，还在于国会近期直接针对EB-5身份调整申请流程发表了意见。根据《移民和国籍法》（INA）第245(n)条（由《EB-5改革与诚信法案》新增），如果EB-5申请获批后可立即获得签证，则投资者的身份调整申请“应被视为已妥善提交”，无论该申请是与EB-5申请同时提交还是之后提交。这是措辞强硬的法律条文。它并不保证申请一定会被批准，也没有取消自由裁量权，但它确实确认了国会预期符合条件的EB-5投资者能够从美国境内提交身份调整申请。
因此，美国公民及移民服务局发言人的声明支持了法律条文本应涵盖的内容：EB-5投资者不应被视为试图规避领事程序的普通申请人。他们是
经济类移民申请人通常需要国会特别授权才能同时提交申请。
但这份声明并非完整的答案。它并非法规，也非法令，更不是美国公民及移民服务局（USCIS）具有约束力的政策手册条款。USCIS尚未明确“经济利益”或“国家利益”的具体含义。在正式指南发布之前，EB-5投资者不应想当然地认为自己可以豁免于该备忘录的约束。相反，他们应该积极提供证据，证明其申请的经济利益，包括投资、创造就业机会、开展商业活动、资金的合法来源和途径，以及任何其他能够证明身份调整符合EB-5项目宗旨的事实。
美国公民及移民服务局面临的245(k)问题
《移民和国籍法》第 245(k) 条是对美国公民及移民服务局新立场的最重要的法律回应之一。
第 245(k) 条允许许多基于就业的调整申请人（包括 EB-5 投资者）即使存在有限的移民违规行为，只要自上次合法入境以来，未经授权的就业、未能保持合法身份或其他身份违规行为的累计时间不超过 180 天，即可继续符合 AOS 资格。
为什么这么重要？
由于第245(k)条表明国会预期基于就业的申请人会在美国境内调整身份，因此国会并没有简单地说：“出国走领事程序。”相反，国会制定了一项具体规则，允许某些基于就业的申请人在发生有限身份违规行为后调整身份。
这与美国公民及移民服务局（USCIS）的普遍观点——即调整移民身份应仅限于特殊情况——很难相符。
美国公民及移民服务局（USCIS）可能仍然会辩称，第245(k)条仅保留了资格，而非权利。这没错。身份调整仍然由法院酌情决定。但酌情权不应取代新的法定限制。
AOS有着悠久的历史
身份调整制度已成为移民体系的一部分数十年之久。其目的是为了让已在美国境内的符合条件的申请人能够获得永久居民身份，而无需经历领事馆程序带来的延误、费用和干扰。
随着时间的推移，国会在某些方面限制了身份调整（AOS），在另一些方面则扩大了其适用范围。《移民和国籍法》（INA）第245(c)条禁止许多未经授权工作、未能维持合法身份或违反入境条款的申请人。但国会也设立了一些例外情况。直系亲属享有特殊待遇。基于就业的申请人可能受益于第245(k)条。其他类别则有其各自的特殊调整规则。
这种结构至关重要。它表明国会知道如何限制人员调整。它也表明国会选择不要求在所有情况下都进行领事程序。
因此，法律问题就变成了：美国公民及移民服务局能否行使自由裁量权来完成国会未制定的法令？
政府最有力的论点
美国公民及移民服务局（USCIS）确实有充分的理由。《移民和国籍法》（INA）第245(a)条使用了酌情裁量的措辞，规定符合条件的申请人的身份“可以”进行调整。法院和移民上诉委员会（BIA）曾多次将身份调整描述为酌情救济，在某些情况下，甚至是一种行政宽恕。USCIS在备忘录中大量援引了这些措辞和历史依据。
备忘录还指出，官员在酌情拒绝身份调整申请时，必须考虑所有相关情况并提供书面理由。这种个案处理的方式至关重要。其目的很可能是为了反驳有关美国公民及移民服务局（USCIS）制定了具有约束力的新规定的指控。
最大的挑战
最大的挑战在于，美国移民局可能试图将自由裁量权转化为反对身份调整的推定。这与“身份调整是自由裁量权，我们会考虑所有积极和消极因素”的说法截然不同。
此外，还有人说：“除非申请人能证明存在特殊情况，否则身在美国的申请人通常应该离开美国，放弃领事程序。”第一句话符合传统的自由裁量权。第二句话听起来像是新的资格规则。这种区别可能在诉讼中成为关键。如果美国公民及移民服务局（USCIS）官员开始以领事程序可用为由拒绝I-485申请，申请人可能会辩称该机构的行为违反了《移民和国籍法》（INA）第245条，在未事先通知和征求意见的情况下通过了新的立法规则，并且没有考虑那些根据先前框架提交申请的人的信赖利益。
美国公民及移民服务局（USCIS）的新闻稿可能会给该机构带来更多问题。这份备忘录使用了更为严谨的法律术语。新闻稿称，希望获得绿卡的临时非移民“必须返回”国外，除非有特殊情况。这种措辞听起来更加绝对。
EB-5投资者应该期待什么？
EB-5投资者应预期I-485申请将更加注重证据支持。一份强有力的身份调整申请现在可能需要提供更多信息，而不仅仅是EB-5的资格和准入证明。申请可能还需要解释为什么申请人值得获得身份调整，而这取决于法官的酌情决定。
相关事实可能包括合法入境、维持身份、遵守签证条款、良好的移民记录、无欺诈或虚假陈述、税务合规、投资资金的合法来源和途径、创造就业机会、商业活动、家庭关系、社区关系、子女在美国接受教育、领事程序造成的困难以及投资者对美国的整体贡献。
依据《美国法典》第245(k)条投资的投资者应仔细计算任何未经授权的就业或身份违规期限。非双重意图类别的投资者应密切关注时间安排、旅行、签证申请、入境以及向领事或边境官员所作的陈述。
这是否意味着EB-5身份调整程序结束？
序号
该备忘录并未废除《移民和国籍法》第245(a)条，也未废除同时提交申请的规定，更未废除第245(k)条。它也没有明确禁止EB-5投资者进行调整。
但这确实预示着一项新的政策方向。美国公民及移民服务局（USCIS）希望官员将身份调整视为特殊情况，并将领事馆程序视为常规途径。对于EB-5投资者而言，这可能意味着更严格的审查、更多酌情拒签，以及更多关于机构权限范围的诉讼。
底线
核心问题很简单：身份调整是国会为符合条件的美国申请人提供的法定途径，还是应该极少授予的特殊例外？
这个问题的答案对EB-5投资者至关重要。
国会设立了身份调整制度。国会设立了基于就业的身份调整途径。国会制定了第245(k)条，该条款明确允许许多基于就业的申请人即使存在身份限制问题也能调整身份。
美国公民及移民服务局（USCIS）可以要求申请人具备获得酌情批准的条件。但如果USCIS行使酌情权，使得在国会允许的情况下，申请人无法获得身份调整，则USCIS可能面临严重的法律挑战。
目前，EB-5投资者应将I-485申请视为一项重要的程序性申请，而不仅仅是例行程序。这是一项酌情审批的申请，根据这份新备忘录，其审批记录可能比以往任何时候都更加重要。
免责声明：本文中表达的观点仅代表作者的观点，并不一定代表出版商及其员工的观点。或其附属公司。本网站上的信息仅供一般信息；这不是法律或财务建议。具体的法律或财务建议只能由完全了解您特定情况的所有事实和情况的持证专业人士提供。在参与 EB-5 计划之前，您应该寻求法律、移民和财务专家的咨询 在本网站上发布问题并不构成律师与客户之间的关系。您发布的所有问题都将向公众公开；不要在您的问题中包含机密信息。
