作者：Marko Issever
中的中心问题 EB-5景观 这涉及到美国公民及移民服务局 (USCIS) 的职责以及该机构对自身职责的看法，而这会微妙地影响投资者的结果。
国会制定法律，各机构执行法律。但在这两者之间的空白地带，却形成了更为复杂的局面：解释、自由裁量权，以及有时出现的分歧。
在EB-5签证项目中，这种分歧不再仅仅存在于法规和规章之间。如今，它更清晰地、也更具深远的影响体现在法律和裁决本身的交汇处。
美国移民投资中法律与意图之间的拉锯战
理论上很简单。国会颁布该法规，主要是通过《移民和国籍法》，以及最近的《2022 年改革和诚信法案》（RIA）。
美国公民及移民服务局对该法规的解释是： 通过规章和政策指导，裁决者将这些规则应用于个案。在此框架下，该机构负有双重责任：既要遵守法律条文，又要推进其立法意图。.
大多数情况下，这两者是同步进行的。但EB-5项目与其他大多数美国签证项目不同。其法律条文通常较为宽泛，而且国会似乎有意留下解释空间。正是这一点让情况开始发生变化。
当法律条文与其预期目的发生冲突时，应该遵循哪一条？
关于资本回报的争论清楚地体现了这种矛盾。
根据投资条款，注册投资顾问（RIA）允许在创造就业实体（JCE）使用两年后偿还本金。美国公民及移民服务局（USCIS）在其法规中采纳了这一立场。
然而，包括美国投资局在内的主要行业利益相关者 （IIUSA）代表着一部分成熟的区域中心，对此强烈反对。 他们认为，国会并不希望资金这么快回流，而较长的期限（通常为五年）更能保护该计划的完整性。
预期监管框架与实际执行之间存在脱节
| 问题 | 法定/监管信号 | 观察到的裁决趋势 | 正在执行的是什么？ |
| 提交申请时已进行部分投资 | 资本可能“正在被投资” | 如果经裁决未部署全部资金，则发出补充说明/反对意见通知。 | 无论是条文还是精神都不够清晰；实际上需要全额拨款。 |
| RC附属贷款结构 | 如果贷款来源合法，则贷款是允许的。 | 加强审查，尤其针对无担保或关联贷款 | 法律精神（确保承担风险的真实资本），但缺乏明确的成文法依据。 |
| 资金来源标准 | “优势证据”（可能性大于50%） | 接近法医记录的预期 | 都不是；举证责任似乎高于法定标准。 |
| I-526E 与 I-829 的结果 | 具有连续性的两阶段过程 | 先前已获批准的I-829申请被拒数量增加 | 应用不一致；各阶段标准不一 |
| 维持期 | RIA 后更明确的定义 | 对时间和还款时间的保守解读 | 虽然仍存在争议，但更符合字面意义和精神实质。 |
如何应对EB-5监管意图与美国移民局解释之间的差异
部分投资：当流程成为必要条件时
该法规允许 EB-5投资者将处于投资过程中这反映了项目在实践中的运作方式，资金分阶段投入。就业机会的创造是一个循序渐进的过程。
实际上，时机的含义已经发生了很大的变化。
如果投资者在审批开始前未能完成全部投资，则要求提供补充材料和拒绝投资申请的情况越来越普遍。包括主要EB-5利益相关者的评论在内的行业分析强调了这种趋势，即要求在审批审查时或之前完成全部投资。
法规将其视为一个过程；裁决将其视为一项已完成的要求，这既不符合法律的字面规定，也不符合法律的意图，反映出人们更倾向于确定性而不是灵活性。
贷款结构：形式符合但实质不符合
与区域中心相关的金融机构帮助投资者弥补资金缺口，但这引发了人们对移民结果和金融利益的担忧。美国公民及移民服务局（USCIS）拒绝向与区域中心有关联的实体发放贷款，因为此类安排可能无法为项目带来新的资金，从而违背其目标。律师们认为 银行贷款更安全 由于独立承销，贷款机构提供的贷款通常更安全，而来自区域中心的贷款往往会引发人们对投资合法性的质疑。这些问题可能导致要求提供补充材料，甚至导致申请被拒。尽管操作流程可能符合法律规定，但却与美国公民及移民服务局（USCIS）的立法意图相悖，尽管相关法律条文并不明确，USCIS仍然坚持执行这些做法。
资金来源：当标准悄然改变时
投资者必须提供明确的证据来证明他们的 资金系合法取得 确保非法资金被排除在该计划之外。然而，这一标准的实际应用已经远远超出了其最初的设想。
从业人员一致反映，美国移民局要求提供涵盖多年、多个司法管辖区和多笔交易的详细文件。行业指南目前建议投资者将资金来源视为案件的核心要素，并准备尽可能减少歧义的文件。
这种程度的审查超出了法规的要求和立法意图。
法律要求提供合理的证据。而实践中却越来越要求近乎完全的重建，这形成了一种新的标准，这种标准存在于实践中，但并未写入法律条文。
两阶段问题：I-526E 和 I-829
EB-5流程应该是一个连续的过程，从……开始 I-526E 表格，用于确定资格随后是I-829表格，该表格确认了投资和创造就业机会。然而，这种连续性经常被打破，因为在I-526E阶段被接受的问题可能会在I-829阶段再次出现，导致与资金来源相关的新挑战或拒签。
无论这是由于解读演变还是立场转变所致，其结果都是一样的。投资者在整个过程中都面临着不确定性。有些诉讼案例涉及同一资金来源，这些资金在I-526E阶段被认定为合法，但随后又被重新审查并认定为非法，导致在I-829阶段收到补充材料通知或被拒签。
知名移民律师警告说，实际情况似乎远比想象的要复杂得多。 I-829 申请被拒 2025年，这种情况将比以往任何时候都更加普遍。一个令人遗憾的趋势是，I-829申请被拒的案例越来越多，而这些拒签案例的资金来源和途径与多年前I-526申请获批的资金来源和途径相同，只是需要重新审查。他预计，这种重新审查最终会在联邦法院受到挑战。
如果美国移民局在没有明确且实质性依据的情况下重新审查先前已接受的问题，则整个流程将失去连贯性。此时，I-526E 阶段的批准仅构成初步意见。
可持续性：一个概念，两种对话
可持续性包含两个关键要素投资者在I-526E申请获批后必须保持其有条件移民身份，并获得为期两年的有条件绿卡。他们必须持有该身份两年后才能申请为期十年的永久绿卡。RIA已将资本回报流程与移民流程分开，允许投资者在申请永久居留权和创造就业机会之前寻求资本回报。
如上所述，美国公民及移民服务局（USCIS）对相关法规的解释是允许在使用两年后返还本金。大多数投资者同意USCIS的观点。他们认为，延长期限会强加一项法律中并不存在的要求。
另一方面，IIUSA和其他行业利益相关者认为，《监管投资法》（RIA）支持至少五年的资本持有期，而非较短的两年维持期。他们认为，美国公民及移民服务局（USCIS）本应通过正式的公告和评议程序来制定这一更长的期限，而不是通过政策更新。正如他们在正式的规则制定请愿书中所述，这并非误用，而是基于同一法律文本的不同解读所致。
这种区别很重要。
对美国公民及移民服务局更现实的看法
美国公民及移民服务局（USCIS）不仅是裁决者，也是该项目的管理者。
这种观点可以解释我们所看到的大部分现象。
决策不仅反映了法律允许的范围，也反映了机构认为该项目应该达到的目标。
有人认为，更严格的裁决反映了一种努力 减缓移民这一说法难以证实。然而，更严格的文件要求、不断变化的解释以及更保守的裁决，都造成了更大的不确定性。这种不确定性如今已成为投资者体验的主要特征。
真正的差距
EB-5项目运作涉及三个层面：法律、监管解释和裁决。这三者之间的协调一致至关重要；一旦出现偏差，就会产生不确定性。美国公民及移民服务局（USCIS）根据其对项目宗旨的理解来决定最终结果，这虽然有助于加强监管，但也造成了规则模糊不清的局面。对于长期投入大量资金的投资者而言，这种不确定性构成了重大风险。
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